טרור | הגדרת הטרור במשפט הבין-לאומי
English: Terrorism

הגדרת הטרור במשפט הבין-לאומי

ניסיונות לקבוע הגדרה לטרור החלו בשנות ה-30 של המאה ה-20. בתקופה זו נעשה ניסיון לגבש אמנה בינ"ל שתחייב את המדינות החברות בה להילחם בגלוי בטרור ולהעניש את מבצעיהן של פעולות טרור. המאמץ לא נשא פרי ואמנה זו לא נכנסה לתוקף. מרבית ההגדרות כנגד טרור עוסקות בשאלת החוסר בזכות לגיטימית לשימוש בכוח כנגד אזרחים. ארגוני הטרור חולקים על הגדרה זו וקובעים שפעילותם לגיטימית ומבוצעת כלפי מטרות צבאיות ומקובלת מתוקף דיני הלחימה. לכן מגדירים עצמם "ארגון גרילה" או "לוחמי חופש". פרופסור בועז גנור, מגדיר טרור "כשימוש מכוון או איום להשתמש באלימות, נגד אזרחים או מטרות אזרחיות, במטרה להשיג מטרות פוליטיות". ההגדרה המקובלת לטרור במשפט הישראלי, מצומצמת יותר ומקורה בחוק איסור מימון טרור, התשס"ה-2005. הגדרה זו דומה במהותה להגדרה בדין האנגלי[7], אולם היא חלה רק על איסור מימון ולכן אינה בעלת תחולה גורפת. הדין הצרפתי מגדיר טרור כמעשי הפחדה המכוונים כלפי אוכלוסייה ומטרתם להפריע לסדר הציבורי[8]. הדין הטורקי מגדיר טרור כמעשה שנעשה על ידי אדם אחד או יותר השייכים לארגון במטרה לשנות את מאפייניה של הרפובליקה כמפורט בחוקה באמצעות לחץ, כוח ואלימות, הפחדה, דיכוי או איום[9].

לשימוש בהגדרה בינ"ל מוסכמת קיימות השלכות על מעמדה המשפטי ועל היכולת וההשפעה של הקהילה הבינ"ל להתמודד עם התופעה. היתרונות באמנה בין לאומית כנגד הטרור הם התגייסות בינ"ל בהתמודדות מול מדינות תומכות טרור, הסגרת טרוריסטים, מיגור יכולתם של ארגוני טרור להעביר כספים, גיוס פעילים חדשים ועוד. התשתית שתעוגן תיצור מסגרת נורמטיבית שמלבד להיותה משרתת צרכים פוליטיים וחשובים לשיח הציבורי, תגדיר את המותר והאסור, הלגיטימי והלא לגיטימי במאבקים פוליטיים[10]. החיסרון הבולט בהיעדרה של הגדרה כנגד הטרור הוא החלטות שרירותיות של מקבלי החלטות ומנהיגים פוליטיים על הגדרתם של ארגונים כארגוני טרור. חסרונות נוספים הם חוקים מדינתיים ואזוריים שונים כנגד ארגוני טרור ושימוש בטרור.

על אף היעדר הסכם רשמי בין המדינות על הגדרה בינלאומית כוללת של הטרור, קיים קונצנזוס ביחס למספר אך לא לכל מרכיבי הגדרת הטרור. המספר של אמנות בינלאומיות שאומצו במידה מסוימת עם הטרור הוא אינדיקציה ברורה להסכם המשותף שעליו ניתן לראות את הפעילויות שיוגדרו כטרור ולפיכך אסורות על פי המכשירים המשפטיים הרלוונטיים. בחודש פברואר 2011, הטריבונל המיוחד בלבנון קבע פה אחד כי כלל מנהגי התפתח במשפט הבינלאומי ביחס לטרור בעת שלום וזוהו שלושה מרכיבים מרכזיים להגדרת הטרור כפשע בינלאומי[11]. אין הגדרה אחת כוללת לטרור שמקבלת הסכמה כלל עולמית ולפיה מונחה המשפט הבינ"ל. אולם, החל משנות ה-70 של המאה הקודמת, החלו בכתיבתן של 13 אמנות בינ"ל האוסרות על גילויי טרור מסוימים. בכך נראה כי הקהילה הבינ"ל אימצה גישה סקטוריאלית לזיהוי עבירות שנראות כמתקשרות לפעילות טרור ובפיתוח הסכמים, בדמות אמנות, שיטפלו בקטגוריות מסוימות בלבד[12]. העיקרון העומד מאחורי הגישה הסקטוריאלית הוא ההימנעות מהגדרת הטרור, שכן נדרשת הגדרה רק עם העונש על העבירות הרלוונטיות הותנה בקיומה של כוונה ״טרוריסטית״ ספציפית[13]. בצד אמנות 'גלובליות' אלו קיימות גם אמנות אזוריות נגד טרור, שנוסחו בחסותם של ארגונים אזוריים, כגון הליגה הערבית, מועצת אירופה וועידת המדינות האסלאמיות. החיסרון הבולט בהיעדרה של הגדרה כנגד הטרור הוא החלטות שרירותיות של מקבלי החלטות ומנהיגים פוליטיים על הגדרתם של ארגונים כארגוני טרור. חסרונות נוספים הם חוקים מדינתיים ואזוריים שונים כנגד ארגוני טרור ושימוש בטרור.

הצעות לאמנות מקיפות

במהלך השנים הועלו מספר הצעות לאמנות מקיפות בנושא טרור: טיוטת האמנה למניעת וענישה של טרור, 1937[14]: אמנה זו לא נכנסה לתוקף. סעיף 1.1 הגדיר מעשי טרור כמעשים פליליים מכוונים נגד מדינה ומכוונים ליצור מצב של טרור במוחם של אנשים מסוימים או קבוצת אנשים או בקרב הציבור הרחב. סעיף 2 כלל מעשי טרור באם הם היו מכוונים נגד מדינה אחרת ואם הם מהווים פעולות טרור לפי סעיף 1.

מאז שנת 2000 האספה הכללית של האו״ם מנהלת מו״מ על אמנה מקיפה בנושא הטרור הבינ״ל הצעת האו״ם המקיפה על הטרור הבין לאומי שטרם נסתיימה[15]:. ההגדרה של פשע הטרור אשר נמצאת על שולחן המשא ומתן מאז 2002 היא כדלקמן:

כל אדם המבצע עבירה כמשמעותה באמנה זו, אם אותו אדם, בכל אמצעי, שלא כדין ומכוון גורם:
מוות או פגיעה גופנית חמורה לאדם; או נזק חמור לרכוש ציבורי או פרטי לרבות מקום לשימוש ציבורי, מתקן ממלכתי או מקום ציבורי, מערכת תחבורה ציבורית, מתקן תשתית או סביבה; או נזק לרכוש, למקומות, למתקנים או למערכות הנזכרים בסעיף 1ב' הגורם או עלול לגרום להפסד כלכלי גדול כאשר מטרת ההתנהגות עפ״י טיבה או הקשרה היא להפחיד אוכלוסייה, או לחייב ממשלה או ארגון בינ״ל לעשות או להימנע מכל פעולה.

הגדרת הטרור בהחלטות של האו״ם

החלטות העצרת הכללית של האו״ם

הצהרת האו״ם משנת 1996 תוספת להצהרה משנת 1994 בדבר צעדים לחיסול הטרור הבינ״ל שסופחה להחלטת העצרת הכללית של האו״ם 51/210[16], תיארה את פעולות הטרור בתנאים הבאים: מעשים פליליים שכוונו או מחושבים על מנת לעורר מצב של טרור בציבור הרחב, קבוצת אנשים או אנשים מסוימים למטרות פוליטיות, אינם ניתנים להצדקה בשום מצב, יהיו שיקולים של פוליטיקה, פילוסופיה, אידאולוגיה, גזע, רקע אתני, דתי או כל דבר אחר שניתן להצדיקו כדי להצדיק אותם.

מועצת הביטחון של האו״ם

בשנת 2004 התקבלה החלטת מועצת האו״ם 1566 (אנ') שגינתה את פעולות הטרור כמעשים פליליים לרבות נגד אזרחים, שבוצעו מתוך כוונה לגרום למוות או לנזק גופני חמור או לקיחת בני ערובה, במטרה לעורר מצב של טרור בציבור הרחב או בקבוצת אנשים או אנשים מסוימים, להפחיד אוכלוסייה או לכפות על ממשלה או על ארגון בינ״ל לעשות או להימנע מכל פעולה המהוות עבירות בהיקפן ובהגדרתן באמנות הבינ״ל ובפרוטוקולים הנוגעים לטרור, אינן מוצדקות יהיו הנסיבות אשר יהיו, ע״י שיקולים פוליטיים, פילוסופיים, אידאולוגיים, גזעיים, על רקע אתני או דומים אחרים.

הפאנל בדבר איומים, אתגרים ושינויים והמזכיר הכללי

בשנת 2004, פאנל ברמה גבוהה על איומים, אתגרים ושינויים, המורכב ממומחים עצמאיים, וכונס על ידי המזכיר הכללי של האומות המאוחדות (The High-Level Panel on Threats Challenges and Change and the Secretary General), קרא למדינות לשים בצד את ההבדלים ביניהן ולאמץ בטקסט של הצעה לאמנה מקיפה בנושא הטרור הבינלאומי, "תיאור הטרור" הבא: כל פעולה, בנוסף לפעולות שכבר נקבעו על ידי האמנות הקיימות על היבטי טרור, אמנת ז'נבה והחלטת מועצת הביטחון 1566 (2004), שמטרתה לגרום למוות או לנזק גופני חמור לאזרחים או לא לוחמים, כאשר המטרה של מעשה כזה, על-פי טבעו או הקשרו, הוא להפחיד אוכלוסייה, או לכפות על ממשלה או ארגון בין-לאומי לעשות או להימנע מכל פעולה[17]. בשנה שלאחר מכן אישר המזכיר הכללי של האו"ם, קופי אנאן, את ההגדרה של "פאנל ברמה גבוהה" לטרור וביקש מהמדינות לשים בצד את חילוקי הדעות ביניהן ולאמץ הגדרה זו במסגרת אמנת הטרור המקיף המוצעת לפני סוף אותה שנה. ההצעה להכללת ההגדרה הזאת לטרור לאמנה הכללית נדחתה. מדינות אחדות של האומות המאוחדות טענו כי הגדרה כמו זו המוצעת על ידי הפאנל העליון לאיומים, אתגרים ושינויים, שאושרה על ידי המזכיר הכללי, חסרה את הדרישות הנדרשות כדי להשתלב במשפט הפלילי. קרלוס דיאז-פאניאגואה, שתיאם את המשא ומתן של האמנה הכוללת המוצעת בנושא הטרור הבינלאומי, קבע כי הגדרה כוללת של הטרור שייכלל באמנת החוק הפלילי חייבת להיות "מדויקת מבחינה משפטית, ודאית ובעלת תווית הוגנת של ההתנהגות הפלילית- כל אלה נובעים מחובתה הבסיסית של זכויות האדם לקיים הליך הוגן"[18].

האיחוד האירופי

האיחוד האירופי מגדיר את הטרור למטרות משפטיות או רשמיות בסעיף 1 להחלטת המסגרת למאבק בטרור (2002)[19] דבר זה קובע כי עבירות טרוריסטיות הן עבירות פליליות מסוימות המפורטות ברשימה המורכבת בעיקר מעבירות חמורות נגד אנשים ורכוש;

ארגון נאט״ו

נאט"ו מגדיר את הטרור במילון המונחים של נאט"ו[20] AAP-06 של מונחים והגדרות, כ"שימוש בלתי חוקי או איום בכוח או באלימות נגד יחידים או רכוש בניסיון לכפות או להפחיד ממשלות או חברות להשגת מטרות פוליטיות, דתיות או אידאולוגיות".

מעניין לדעת שמבין המדינות שהיו פעילות בתחום החתירה להגדרת הטרור מצויות מדינות הידועות בתמיכתן המובהקת בטרור- סוריה ולוב. באוגוסט 1987 כונסה ועידה של הליגה הערבית בדמשק במטרה לנסח הגדרה למושג טרור לשם הגשתה למושב העצרת הכללית של האו"ם. במושב הפתיחה של המפגש אמר שר החוץ הסורי בנאומו כי "הקמת הוועדה הינה נקודת מפנה חיונית בהגנת האומה הערבית מפני ההסתערויות המרושעות האימפריאליסטיות-ציוניות". באוקטובר של אותה שנה, שגריר לוב הציע באופן רשמי שהאו"ם ייזום כינוס של ועידה בין-לאומית שתשקוד על הגדרתו מחדש של המונח טרור. יוזמות אלו, כך לפי פרופ' בועז גנור, מלמדות על החשיבות הרבה שמדינות תומכות טרור מייחסות להגדרת המושג וכן על הניסיון להגיע להגדרה שתאפשר להן להסיר מעצמן אחריות ישירה ולחמוק מעונש. לשיטת המתנגדים להגדרה הטרור, המערכת הבין-לאומית וגורמי הביטחון יכולים להסתדר ללא הגדרה מכיוון שהטרוריסטים מבצעים למעשה פשעים פליליים רגילים, האסורים לפי קודקס החוקים הרגיל. מגמה זו גורסת כי ניתן להתמודד עם תופעת הטרור באמצעות חקיקה בין-לאומית שתאסור פעולות ספציפיות וניתן להתחמק מהמימד הפוליטי של ההגדרה. מנגד, התומכים בצורך בהגדרה גורסים כי בלא הגדרה מוסכמת לטרור לא ניתן לקיים מאבק בין-לאומי אפקטיבי- שיתוף הפעולה בתחומים שבהם הטרור נוגע דורשים הסכמה לגבי מהו טרור, למשל, "ייבוש" מקורות כספיים של ארגוני הטרור, מניעת גיוס פעילים חדשים, מעצר והסגרת טרוריסטים בין מדינות, התמודדות מול מדינות וקהילות תומכות טרור וכו'. לפי פרופ' גנור, כל עוד אין הגדרה רשמית לטרור, יכולים ראשי מדינות העולם להתאסף ולהצהיר כי הם מתנגדים לטרור, אך הצהרה זו תהיה חסרת משמעות מעשית שכן ללא הגדרה אחידה של מהו טרור, יכולות מדינות כמו סוריה, לוב ואיראן לטעון כי הן אינן תומכות בטרור אלא ב"שחרור לאומי" של עמים מדוכאים[21].

הטריבונל של לבנון, 2009

התכנס במרץ 2009, ע"ר אירועים כנגד פוליטיקאים ואנשי רוח בלבנון. נתן התייחסות להגדרת הטרור במשפט הבין לאומי וקבע כי על פי המשפט הבין לאומי המנהגי, פעולה תיחשב לפעולת טרור כאשר תענה על שלושה קריטריונים: 1.ביצוע או איום בביצוע פשע פלילי כמו רצח, חטיפת אזרחים, הצתה וכו'. 2.כוונה ברורה להשליט פחד על האוכלוסייה, כזה אשר עשוי לגרום לממשלה או לגורם בין לאומי לפעול. 3.כאשר הפעולה מערבת אלמנט חוצה גבולות. מובן כי עקרונות אלה זוהו על ידי בית הדין לאחר שזה פנה לאמנות שנחקקו בין המדינות. בית הדין הרחיב את פרשנות המשפט המקומי המדינתי והוסיף לה את המימד השלישי – ההשפעה על מדינות נוספות. עצם העובדה כי בית הדין נוטל על עצמו הגדרת טרור בין לאומית, מגבירה את הצורך כי הגדרה זו תוסדר בחקיקה ומאותתת למדינות העולם כי הגיעה העת לקבוע הגדרה מקובלת ולנסחה תחת אמנה.

ביקורת ישראלית על החוסר באמנה בינלאומית המגדירה טרור

לא אחת נשמעה ביקורת ישראלית על חוסר הפעילות של הקהילייה הבינלאומית לנקוט עמדה ברורה כנגד הטרור והשלכותיו. ביקורת זו נשמעת גם מצידו של גנור בספרו. ביקורת נוספת נשמעה מצידו של בנימין נתניהו בספרו " הטרור, כיצד יוכל המערב לנצח". לטענתו, לא זו בלבד שהאמנות לא החלישו את פעילות הטרור אלא אף חיזקו והעצימו אותו. ארגוני הטרור זכו להשגת יעדים פוליטיים ותמיכה מצידן של מדינות המספקות חסות וכלי נשק[22]. נתניהו שם דגש בספרו על חשיבותה של אמנה בינלאומית אחת, בעלת הגדרה אחת למעשי טרור, אשר תחייב את כלל המדינות לחתום עליה ותהיה בבחינת Pacta sunt servanda (הסכמים יש לקיים). אמנה זו תחזק את רוחן של מדינות קטנות יותר לצאת באופן רשמי כנגד הטרור ובאופן ממשי תתמרץ מדינות לפעול כנגד הטרור. בנוסף, מציע את האפשרות להקמת ארגון בינלאומי שיפעל כנגד הטרור ולו 4 תפקידים עיקריים: 1. איסוף מודיעין 2. הגנה על מתקנים ונתיבי הובלה 3. פעולות צבאיות במקרי חירום 4. פעולה מדינית נגד מדינות שיוזמות ומטפחות טרור[23]. ברי כי ביקורת מצד אישיות פוליטית תשפיע על האופן שבו הוא יתייחס לאירועים בעתיד.